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Volumen 4, Número 2 - Año 2025
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PORTADA
(Elaborada por la revista)
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La Política Pública desde la Perspectiva de los Derechos Sociales
en México: Un Análisis Teórico-Metodológico y de Resultados
(2000-2021)
Public Policy from the Perspective of Social Rights in Mexico: A Theoretical-
Methodological and Results-Based Analysis (2000–2021)
Victor Manuel González Bernal
victor.gonzalez@uan.edu.mx
https://orcid.org/0000-0002-6221-6734
Universidad Autónoma de Nayarit
México
Pedro Orozco Espinosa
pedro.orozco@uan.edu.mx
https://orcid.org/0000-0002-8004-7444
Universidad Autónoma de Nayarit
México
Felipe Hernández Guerrero
fhernand@uan.edu.mx
https://orcid.org/0000-0003-3959-4160
Universidad Autónoma de Nayarit
México
Judith Ivone Meza Gómez
judith.gomez@uan.edu.mx
https://orcid.org/0009-0004-8648-0814
Universidad Autónoma de Nayarit
México
Artículo recibido: 15/11/2025
Aceptado para publicación: 16/12/2025
Conflictos de Intereses: Ninguno que declarar
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RESUMEN
Este artículo es producto de un proyecto de investigación del Cuerpo Académico
Economía, Políticas Públicas y Derechos Humanos, tiene su origen en la necesidad de
robustecer el proceso de evaluación de la política pública en México, con el propósito de
identificar las limitaciones en la evaluación institucional tradicional y el cambio de
paradigma, basado en el humanismo mexicano y los derechos sociales. El objetivo de este
estudio es doble: 1) analizar el proceso de evaluación de las políticas públicas, desde la
perspectiva de los derechos sociales, y 2) proponer una metodología más integral y eficiente,
que incorpore de manera formal la voz y el sentir de quienes sufren las problemáticas
sociales, buscando coadyuvar a mejorar los resultados y elevar los niveles de eficiencia y
eficacia. La investigación adopta un enfoque metodológico mixto, conjugando la revisión
documental de la política social mexicana (2000-2024), con el análisis crítico de la medición
de la pobreza multidimensional del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL). Los resultados revelan en este caso, una marcada
inconsistencia; ya que, mientras se documentó una tendencia general a la baja en carencias
estructurales (vivienda, servicios básicos), persistieron desafíos críticos en la seguridad
social, y se encontró un incremento en la carencia por acceso a los servicios de salud en el
periodo 2018-2024. Se concluye de esta primera aproximación de la investigación que, la
eficacia de las políticas públicas, no se limita al cumplimiento de objetivos estratégicos, sino
que, requiere de una retroalimentación cualitativa que valide el ejercicio real del derecho, en
la vida de los beneficiarios. La propuesta metodológica, incorpora una fase de evaluación
participativa, constituyéndose como una herramienta potencial para elevar la calidad de la
política social.
Palabras clave: políticas públicas, derechos sociales, evaluación, humanismo
mexicano, pobreza multidimensional
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ABSTRACT
This document is the product of a research project by the Academic Group on Economics,
Public Policy, and Human Rights, which stems from the idea of the need to strengthen the
evaluation process of social public policies in Mexico and the need to identify the limitations
of traditional institutional evaluation and the paradigm shift based on Mexican humanism and
social rights. The objective of this study is twofold: 1) to analyze the public policy evaluation
process from a social rights perspective, and 2) to propose a more comprehensive and
efficient methodology that formally incorporates the voices and feelings of those who suffer
from social problems, seeking to contribute to improving results and raising levels of
efficiency and effectiveness. Therefore, this research adopts a mixed-methods approach,
combining a documentary review of Mexican social policy (2000-2024) with a critical
analysis of the multidimensional poverty measurement conducted by the National Council for
the Evaluation of Social Development Policy (CONEVAL). The results reveal a marked
inconsistency: while a general downward trend in structural deprivations (housing, basic
services) was documented, critical challenges persisted in social security, along with a
historic increase in the lack of access to health services during the 2018-2024 period. It is
important to highlight, as a conclusion of this initial research phase, that the effectiveness of
policies should not be limited to the achievement of strategic objectives, but rather requires a
qualitative feedback methodology that validates the actual exercise of the right in the lives of
beneficiaries. The methodological proposal presented in this initial research phase
incorporates a participatory evaluation stage, thus becoming a potential tool for improving
the quality of social policy.
Keywords: social public policies, social rights, evaluation, mexican humanism,
multidimensional poverty
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INTRODUCCIÓN
Descripción del Problema
La política de desarrollo social en México, ha evolucionado sustancialmente desde el cambio
de siglo, transitando de un modelo de corte asistencialista a uno formalmente anclado en la
perspectiva de derechos. Este proceso fue institucionalizado con base en la Ley General de
Desarrollo Social (LGDS) de 2004, por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión,
estableciéndose así, la obligación de evaluar la política de desarrollo social, creando para ello,
un organismo descentralizado denominado Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL).
La relevancia de este órgano, radicó en la implementación desde el año 2009, de la medición
multidimensional de la pobreza, con una metodología que define la pobreza, no solo por el
ingreso, sino por la carencia de al menos uno de los seis derechos sociales fundamentales:
educación, salud, seguridad social, vivienda, servicios básicos y alimentación (CONEVAL,
2009), dándole el seguimiento, a partir de ello, a los programas sociales para su evaluación.
A pesar de este andamiaje institucional y metodológico, la evaluación de las políticas
públicas instrumentadas de manera institucional, muestran una diversidad de métodos que, si
bien son eficientes para medir el cumplimiento de los objetivos estratégicos, y la eficacia en
términos de indicadores macro (evaluación de resultados), son deficientes al no
lograr "conocer la voz y el sentir de quienes sufren los problemas sociales" (Hernández
Guerrero et al., n.d.). Por esta razón, la premisa central de la investigación, es que la eficacia
de una política social debe medirse por el ejercicio efectivo y percibido del derecho, no solo
por el cumplimiento de una meta burocrática.
La disfunción radica en la limitación de la fase de retroalimentación dentro del ciclo de la
política pública (Ortegón et al., 2005). Las falencias en la ejecución (por ejemplo, la
ineficiencia en la entrega de apoyos, barreras burocráticas), no son identificadas a tiempo, ni
con la profundidad suficiente, lo cual, impide que la evaluación se traduzca en una mejora
real del diseño y la implementación. La diferencia entre la eficacia reportada
estadísticamente, y la efectividad social experimentada por la población vulnerable,
constituye el problema fundamental a investigar.
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Por lo anterior, se puede decir que, la evaluación institucional, al centrarse en indicadores
cuantitativos, no siempre refleja el ejercicio efectivo de los derechos sociales. Por lo tanto,
nos planteamos la pregunta de la investigación:
¿De qué manera la incorporación de un enfoque integral, centrado en el ejercicio efectivo de
los derechos sociales y la voz de los beneficiarios, puede mejorar la eficiencia y eficacia de la
evaluación de las políticas sociales en México, durante el periodo 2000-2021 y, coadyuvar a
la mejora de sus resultados?
Esta pregunta, nos llevó a plantear como objetivo general de la investigación, el siguiente:
“Analizar el proceso de evaluación de políticas públicas y, proponer una metodología de
evaluación integral y eficiente, basada en la perspectiva de los derechos sociales que nos
permita el conocimiento de la realidad de los sujetos que enfrentan los problemas sociales,
para coadyuvar a la mejora de los resultados en la política social en México (2000-2021).
Del Objetivo General se deprenden cuatro objetivos específicos, los cuales, se exponen a
continuación.
1 Describir la evolución de la política social y sus cambios normativos durante el
periodo 2000-2021, poniendo el énfasis, en la institucionalización del enfoque de los
derechos sociales y, la creación y participación del CONEVAL.
2 Determinar el desempeño y el comportamiento de los indicadores clave, de la
carencia de derechos sociales durante el periodo de estudio, para identificar los
estados y regiones de mayor avance y retroceso.
3 Diseñar y detallar una propuesta metodológica de evaluación integral de políticas
sociales, que articule la medición de resultados con la evaluación participativa del
impacto social.
4 Identificar las falencias operacionales y las brechas existentes entre los objetivos
estratégicos de los programas sociales y, el ejercicio real de los derechos por parte de
la población objetivo.
Antecedentes de la Política Social en México (2000-2024)
El análisis de la política social en el periodo de estudio de esta investigación, es crucial para
comprender el contexto de la evaluación. Se distinguen dos grandes etapas: el periodo de
Consolidación de las Transferencias Condicionadas y la Ley de Desarrollo Social y, el
periodo de Transformación y Reciente Vulnerabilidad. La tabla 1, ayuda a conocer de manera
resumida, el proceso de histórico de la política pública social, en los últimos treinta años.
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Tabla 1. México: Evolución de la política social (2000 a 2025)
2000 a 2012
El programa Progresa (Programa de Educación Salud y Alimentación),
cambia de nombre y se convierte en el Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades (PO). El PO, está orientado a contribuir a que las familias en
situaciones de pobreza extrema, salgan de esa condición. Sus acciones, van
dirigidas a impulsar y fortalecer el desarrollo de las capacidades individuales
y colectivas de la población beneficiada. En continuidad con este proyecto,
el siguiente gobierno del PAN entre 2006 a 2012 actualiza y continúa el
programa, con un nuevo nombre Vivir Mejor. Se mantiene la política
focalizada y un avance mínimo en la cobertura.
2012 a 2018
La vuelta del PRI al gobierno del país vino a darle al programa de
Transferencias Monetarias Condicionadas, no solo una nueva denominación,
Prospera, sino que viene a añadir al programa dos elementos significativos.
La idea de inclusión social y de derechos sociales, así, la nueva
administración comenzó la revisión y modificación de algunos aspectos del
diseño y operación.
2018 a 2024
La llegada de un nuevo gobierno, provoca nuevamente una radical
reestructuración de este programa, el cual no solo se refleja en el cambio del
nombre. Bienestar, sino que viene a enfatizar ampliamente en la inclusión de
todos, bajo el principio de derechos sociales. Esto trajo consigo, el paso del
modelo de desarrollo social neoliberal, cimentado en la focalización, a un
modelo liberal de universalización, donde el principio de libertad política
que exige al Estado, es un mínimo de bienestar social. En este sentido, se
asume el compromiso de hacer que, los beneficios de la política social
alcance a todos, cualquiera que sea su condición. En otras palabras, la idea
de no dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera. Pero, sobre todo: Por el
bien de todos, primero los pobres. Hay que señalar que se aumenta en este
sexenio, la cobertura de tales programas.
2024 y hoy
La continuidad del proyecto del anterior presidente, y de la arrasante
presencia del partido Morena y sus aliados en el poder, pone de manifiesto
una continuidad en el proyecto de la Cuarta Transformación y, con ello, en el
desarrollo y la política social. Además, se establece la proyección de la
ampliación de la cobertura, pues busca llegar a todas las mujeres, empezando
por extender el beneficio a las mujeres de 60 a 64 años. Con el argumento de
que este, es el Milenio y el Sexenio de las mujeres.
Fuente: Orozco y Barrón (2013).
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Consolidación del enfoque de Derechos y el Modelo de Transferencias Condicionadas
El inicio del siglo, marcó la transición de PROGRESA (en el período del presidente Ernesto
Zedillo Ponce de León, 1997) a Oportunidades (con el presidente Vicente Fox Quezada,
2002) y, posteriormente, a Prospera (presidente Enrique Peña Nieto, 2014). Estos programas
se caracterizaron por ser esquemas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC),
diseñados para romper el ciclo intergeneracional de la pobreza, mediante la inversión en
capital humano. El éxito de estos programas, fue reconocido internacionalmente en términos
de eficiencia del gasto público, a través de la focalización y la mejora en indicadores de
asistencia escolar, y uso de servicios de salud (Martínez Espinoza, 2020). Así como por la
participación en los trabajos colectivos, en beneficio de la comunidad. Además, estos
programas no fueron exclusivos de México, sino que se extendieron y permanecen en toda
América Latina.
El marco jurídico que soportó en México este desarrollo, fue la Ley General de Desarrollo
Social (LGDS) de 2004. Esta ley formalizó el compromiso del Estado mexicano, con el
derecho al desarrollo social y la obligación de medir su cumplimiento. Esta normativa se
convirtió en el pilar que obligó a las instituciones, a dejar de lado la mera descripción de
acciones y, a concentrarse en la medición de resultados e impactos, a través del CONEVAL.
Sin embargo, como señalan Ordóñez y Silva (2020) “no obstante los resultados positivos […]
la experiencia ha probado que […] no es suficiente para reducir su condición de
vulnerabilidad […] el programa debe brindar opciones que fomenten la productividad de las
familias, para que sean capaces de generar ingresos por su propia cuenta y, disminuyan su
dependencia de las transferencias monetarias, además de facilitar la ampliación de sus
trayectorias educativas y su ingreso al mercado laboral formal, con el objeto de fomentar su
independencia económica” (p. 94). Así que, aunque se muestran constantes transformaciones,
se sigue manteniendo ciclos de dependencia y permanencia de manifestaciones
asistencialistas y clientelares.
La Medición Multidimensional y el Desempeño Histórico
La metodología que desarrolló el CONEVAL (2009), para la medición multidimensional de
la pobreza, ha venido a ser el instrumento central para la evaluación del periodo. Este
enfoque estableció que, el bienestar de la población depende tanto del ingreso como del
acceso a los derechos sociales. Así, la medición, con corte bianual, permitió monitorear los
avances de las políticas de forma sistemática.
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En términos generales, los resultados históricos hasta el 2018, mostraron avances en la
reducción de las carencias sociales, especialmente las relacionadas con la infraestructura, es
decir, en los espacios, la calidad de la vivienda, y los servicios básicos en la misma; esto,
debido a la eficacia de programas enfocados en obras públicas y mejora de infraestructura
social (CONEVAL, 2021). Sin embargo, el desafío persistente, ha sido la carencia por acceso
a la seguridad social, directamente vinculada a la precarización del mercado laboral y la
elevada informalidad, donde según el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (ENOE, 2025), la tasa de informalidad, laboral fue del 54.4% en el 2025.
En esta metodología de la medición de la pobreza, el concepto clave, es la carencia social que
emerge como la manifestación operativa, de una privación en el ejercicio de un derecho
social. Así, pues, se tiene que:
1. Los derechos sociales son las garantías establecidas en la Constitución Mexicana y las
leyes, como ejemplo; la LGDS, y que el Estado, debe asegurar a la población. En el
contexto de esta medición, su contenido se sustenta en aquellas dimensiones, que son
cruciales para la generación del desarrollo humano de la población.
2. Privaciones sociales: Se refieren al a imposibilidad de ejercer plenamente alguno de
estos derechos. Así, una persona está en situación de privación social, cuando sus
condiciones de vida son afectadas por la falta de acceso a satisfactores esenciales.
3. Por tanto, las Carencias Sociales son los indicadores operativos que miden la
existencia de las privaciones. Por tanto, una persona se considera en situación de
carencia, si no cumple con el umbral mínimo establecido para el indicador de
derechos social.
En ese sentido, la definición de la pobreza multidimensional, subraya la situación en la que,
una persona presenta, por un lado, un ingreso inferior a la línea de bienestar (insuficiencia
económica) y, por otro, al menos una carencia en los seis indicadores de derechos sociales
(vulneración de un derecho). Además, la consideración del territorio, o espacio donde se
encuentra ubicada la persona.
Tal como se observa en la tabla 2, la metodología integra dos grandes espacios analíticos: el
bienestar económico, cuyo indicador es el ingreso y los derechos sociales con seis
indicadores; más la dimensión del Contexto Territorial con el indicador de Cohesión Social.
El primer espacio analítico denominado Bienestar económico, mide la capacidad de las
personas para adquirir bienes y servicios, a través del ingreso corriente per cápita. El
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segundo, se configura por la integración de todas las carencias en el ejercicio de los derechos
establecidos en la LGDS.
• Servicios de salud
Tabla 2. Espacios analíticos de la medición de la pobreza multidimensional
Ingreso
Rezago
educativo
Servicios
de salud
Seguridad
social
Calidad
y
espacios
de la
vivienda
Servicios
básicos
de la
vivienda
Alimentación
Cohesión
social
Fuente: CONEVAL (2025), INEGI (2025)
Los indicadores de carencias sociales, apelan al incumplimiento de los derechos marcados en
la legislación, es decir, derecho a la educación (rezago educativo), derecho a la salud
(servicios de salud), derecho a la seguridad social (seguridad social), derechos a una vivienda
digna (calidad y espacios de la vivienda), derecho a servicios básicos (servicios básicos en la
vivienda) y, derecho a la alimentación nutritiva y de calidad (alimentación). Esta condición
operativa es crucial, pues, permite diferenciar los distintos grados de vulnerabilidad. Así, se
encontrarán vulnerables por carencias sociales, ya que, aun cuando tienen ingresos
suficientes, cuentan con alguna carencia y, vulnerables por ingresos, pues además de
carencias, tienen ingresos insuficientes.
Finalmente, la dimensión del Contexto Territorial, el cual mide los factores como la
desigualdad económica y redes sociales, e indica el grado de Cohesión Social. Este aspecto
de la medición, proporciona información vital sobre la dinámica comunitaria que influye en
las condiciones de vida de unos miembros de la población, con respecto a otros.
Transformación Programática y la Crisis de 2018-2024
El periodo 2018-2024, se caracterizó por una reingeniería profunda de la política social, con
el desmantelamiento de programas como Prospera y el Seguro Popular, y el impulso a
programas de transferencias directas incondicionales. Este cambio, si bien ideológicamente
orientado a eliminar la visión asistencialista, paternalista, clientelar y burocrática de los
pasados programas, tuvo consecuencias dramáticas en indicadores específicos.
La carencia por acceso a los servicios de salud (CONEVAL, 2025), se disparó en el corte
2020 y 2024, coincidiendo con la sustitución del Seguro Popular, por el Instituto de Salud
para el Bienestar (INSABI) y, la crisis sanitaria global. Este hecho subraya la tesis del
presente trabajo, producto de una investigación más amplia, donde se dice que una política,
Bienestar económico
Derechos Sociales
Contexto Territorial
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incluso con objetivos loables (transferencias directas), puede fracasar en la ejecución, si no se
realiza una evaluación de proceso y retroalimentación adecuada. Además, no basta con
cancelar proyectos sin antes ser evaluados y contrastados con la realidad.
Marco Teórico: Evaluación y Derechos Sociales
La investigación se sustenta en dos pilares teóricos: la teoría del ciclo de la política pública y,
la perspectiva de derechos sociales, que a continuación se explican.
Teoría del Ciclo de la Política Pública y la Evaluación
La política pública, es un proceso dinámico que involucra la identificación del problema, la
formulación de la solución, la implementación y, crucialmente, la evaluación (Ortegón et al.,
2005). La evaluación no es un ejercicio ex post de justificación, sino una herramienta de
aprendizaje y mejora continua.
Así, pues, es fundamental para situar y optimizar la función de la evaluación, la comprensión
del proceso político a través del modelo del ciclo, la cual, se conforma con las etapas de la
agenda; la formulación, implementación, evaluación y terminación. Este modelo permite
identificar en qué fase la política falla y, cómo el feedback de la evaluación, debe
retroalimentar la agenda o la reformulación (Aguilar Villanueva, 2010).
Aguilar Villanueva, uno de los principales introductores y promotores de la Teoría de la
Política Pública en el ámbito hispano, enfatiza que, la evaluación no es una fase terminal,
sino un mecanismo de aprendizaje político. Desde esta perspectiva, la utilidad de la
evaluación, radica en su capacidad para ofrecer bases de conocimiento riguroso a la clase
política, influyendo directamente, en la toma de decisiones, la rendición de cuentas y la
reorientación de programas (Aguilar Villanueva, 2010).
En el contexto mexicano y latinoamericano, José Luis Méndez (2020) profundiza en el
enfoque estratégico del ciclo. Así, su trabajo subraya que, una evaluación efectiva debe estar
integrada desde la fase de diseño, planteando peguntas específicas para cada etapa. Por
ejemplo, la evaluación de procesos, se centra en la fase de resultados, buscando establecer la
causalidad entre el diseño (formulación) y los efectos logrados.
Por otro lado, Thomas A. Birkland (2015), refuerza la noción de que el ciclo es un proceso
dinámico de aprendizaje político. Su análisis se enfoca en cómo los eventos disruptivos o las
fallas identificadas en la evaluación, o la fase de terminación, o continuidad, generan puntos
de quiebre que obligan a reabrir la agenda. Esto es crucial, ya que una evaluación negativa de
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los derechos sociales, por ejemplo, debería forzar a una reagenda de la política establecida
por ese gobierno, o el tomador de decisiones.
Brunner y Gacitúa (2016), abordan la aplicación de esta teoría, en América Latina. Ellos
destacan que, si bien la formalización de la evaluación es un avance (como sucede con el
CONEVAL en México), existe una brecha crítica entre el conocimiento generado por los
evaluados y, su uso efectivo por parte de los tomadores de decisiones. Su investigación,
señala el desafío de asegurar que los hallazgos de la fase de evaluación, se traduzcan
efectivamente en ajustes en la fase de formulación y ejecución, garantizando que, el ciclo se
cierre y se genera una mejora continua.
De esta manera, siguiendo a Pino (2017), quien destaca que, la evaluación más que ser una
etapa final en el proceso de la política pública, la conceptualiza como un paso transcendental
transversalmente necesario, para la rendición de cuentas y mejora continua, además de que
apoya a la calidad de la democracia del país, y lo clasifica en cuatro tipos esenciales, en las
cuales busca responder a las interrogantes que se plantea:
1. Evaluación de Diseño: ¿Es el programa lógico y coherente?
2. Evaluación de Procesos (Eficiencia): ¿Cómo se está ejecutando el programa?
3. Evaluación de Resultados (Eficacia): ¿Se alcanzaron los objetivos estratégicos?
4. Evaluación de Impacto (Efectividad): ¿Qué cambios reales y atribuibles causó el
programa en la población?
El marco de la LGDS, prioriza la Eficacia, midiendo el porcentaje de la población que ya no
es carente. Sin embargo, el borrador del protocolo, establece la necesidad de migrar la
prioridad hacia la efectividad, al incorporar la validación social del impacto, una dimensión
que la métrica actual del CONEVAL, no captura.
Enfoque de la Pobreza Multidimensional y Derechos Sociales
El marco de los derechos sociales, se apoya en la Teoría de las Capacidades de Amartya Sen
(1999), quien plantea que habrá de redefinir; bienestar, justicia social y desarrollo, y explica
que, el desarrollo, se entiende como la expansión de las libertades reales, con la finalidad de
valoren los individuos la vida, y no solamente estar viéndolo desde la riqueza del ingreso per
cápita o la subjetividad de la felicidad, sino, que medios posee la persona, la vida que está
logrando con ellos y, finalmente, que posibilidades (reales) tiene el individuo para forjar lo
que aprecia, es decir, es fundamental contar con la capacidad para usar y que tenga
funcionamiento real del bien. La pobreza, por extensión, es la privación de estas libertades.
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En México, el CONEVAL adoptó este marco, al crear la medición multidimensional,
asumiendo que el Estado debe garantizar el cumplimiento de los seis derechos sociales.
La evaluación, desde esta óptica, no es solo un ejercicio contable, sino, un juicio ético sobre
el cumplimiento de las obligaciones del Estado. Si una persona es carente, el Estado ha
fallado en su obligación. Nuestro trabajo propone que, el análisis de la carencia debe ser
bidimensional: no solo cuantificar la carencia, sino calificar la calidad del ejercicio del
derecho, una vez que la carencia es superada estadísticamente.
Hacia un Modelo de Evaluación Integral
La evaluación de la política social mexicana, aunque sofisticada, ha privilegiado
la Evaluación de la Eficacia Institucional (cumplimiento de metas administrativas) sobre
la Evaluación de la Efectividad Social (cambio real y percibido). La literatura especializada
(Méndez, 2020) señala que, la retroalimentación cualitativa es la clave para la mejora.
El modelo propuesto busca subsanar esta deficiencia, integrando la Evaluación
Participativa al modelo tradicional, utilizando la Matriz de Contraste de Efectividad (MCE),
González Holgado (2009) para contrastar los avances cuantitativos del CONEVAL con la
percepción de los beneficiarios (Hernández Guerrero et al., n.d.).
METODOLOGÍA
Enfoque y Diseño
La investigación adopta un enfoque mixto (Hernández Guerrero et al., n.d.). El componente
cuantitativo se centra en el análisis diacrónico y longitudinal de los datos de pobreza y
carencias sociales; el componente cualitativo-propositivo, se dirige a la construcción de un
marco metodológico para la evaluación.
El diseño metodológico se divide en dos fases que reflejan los objetivos específicos:
1. Fase Analítica Cuantitativa: Análisis de series históricas del CONEVAL (2008-2024),
para determinar el desempeño de la política pública.
2. Fase Propositiva Cualitativa: Diseño de la Metodología de Evaluación Integral,
basada en la literatura sobre evaluación participativa, y la teoría de derechos humanos.
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Fuentes de Información y Recolección de Datos
Para el desarrollo del trabajo, se consideraron las fuentes Secundarias Institucionales: Bases
de datos de la Medición Multidimensional de la Pobreza del CONEVAL (2008, 2010, 2012,
2014, 2016, 2018, 2020, 2022 y 2024). Los Marcos Normativo: Revisión de la LGDS (2004)
y sus reformas, así como, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2019),
sobre todo, lo relacionado con los derechos sociales. De igual manera, se recurrió a fuentes
secundarias académicas: Revisión de artículos de impacto, y libros especializados en el ciclo
de la política pública, evaluación social y el enfoque de derechos (e.g., Ortegón et al., 2005;
Pino, 2017; Méndez, 2020).
Propuesta Metodológica de Evaluación Integral (El Aporte)
La integración de metodologías cualitativas para validar o complementar los datos
cuantitativos de resultados, se ha vuelto actualmente esencial para una evaluación con
enfoque de derechos. Además, su aplicación sistemática en la política pública, ha sido
impulsada por varios autores clave en la política de la evaluación y el desarrollo social. Por
ello, esta investigación plantea la importancia de la adopción de estos enfoques, en el
contexto institucional mexicano y la medición que ha venido desarrollando el CONEVAL.
Michael Quinn Patton (2015), ha sido uno de los principales promotores del uso estratégico,
de los métodos cualitativos para asegurar que, a través de su Evaluación Orientada al Uso
(Utilization-Focused Evaluation UFE), los hallazgos de la evaluación sean relevantes y
efectivamente utilizados por los tomadores de decisiones. Patton argumenta que, para que un
informe tenga impacto, debe responder a las preguntas específicas de los usuarios previstos,
lo cual, a menudo requiere de narrativas, estudios de caso y análisis de procedimientos que
capten la complejidad humana, en lugar de solo promedios estadísticos. Esta perspectiva es
directamente aplicable a la política social, donde el fin último, no es sólo reducir la pobreza
por un porcentaje, como señala el CONEVAL lo que se mide se puede mejorar, sino cambiar
la realidad social.
En el ámbito del desarrollo y la lucha contra la pobreza, la investigadora social Caroline O.
N. Moser (2007), ha profundizado en la aplicación de metodologías participativas y estudios
de vulnerabilidad, a través de las cuales, ha trascendido las mediciones de ingresos. El trabajo
de Moser, subraya que la pobreza es una condición multidimensional, caracterizada por la
privación de activos y la exposición a riesgos, elementos que solo pueden ser entendidos a
través de la perspectiva cualitativa y la acción participativa de la investigación (API). Así,
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pues, implementar esta visión en la evaluación de las políticas públicas, como los programas
sociales mexicanos, permite identificar las barreras institucionales, la calidad de la atención,
y el trato digno desde la óptica del beneficiario, considerando los principios de derechos
sociales, y no solo desde la meta de la cobertura.
Otro aspecto por añadir, sería el trabajo realizado por Robert E. Stake (2004), con su enfoque
de Evaluación Responsiva (Responsive Evaluation), que estableció que, el rol del evaluador,
debe centrarse en la orientación de la investigación hacia las preocupaciones, los valores y los
juicios de las personas involucradas (especialmente, los sujetos de derecho), la evaluación,
responde de manera directa a la pregunta de si la política está siendo aceptable y accesible en
la práctica, proporcionando una poderosa herramienta para el feedback y la rendición de
cuentas desde la base social. La aplicación de la Evaluación Responsiva, permite que la voz y
sentir, se conviertan en el criterio organizador de la investigación de campo, enriqueciendo el
análisis de los resultados cuantitativos de carencias sociales.
Por ello, pues, esta propuesta metodológica que se plantea en la investigación, se concibe
como un complemento a la Evaluación de Impacto (Efectividad), diseñada para cerrar el ciclo
de la política pública, mediante la validación social y la retroalimentación (Fase III).
Fase I: Evaluación Cuantitativa de Eficacia (Métricas CONEVAL)
Se utilizan los indicadores duros del CONEVAL sobre la población con carencia, para
establecer el avance o retroceso estadístico. Es la base para determinar dónde focalizar la
evaluación cualitativa.
Fase II: Evaluación Participativa: La Voz y el Sentir del Beneficiario
Esta fase introduce el componente cualitativo, fundamental para identificar la Eficacia
Falsa (donde la carencia estadística desaparece, pero la calidad del servicio es deficiente).
• Paso 1: Diseño de Indicadores Sociales Subjetivos (ISS): Se construyen herramientas
(cuestionarios de escala Likert y guías de grupos focales) para medir la satisfacción, la
calidad percibida y la dignidad en el acceso al derecho. Ejemplo: para la carencia de
salud, un ISS, no solo pregunta si está afiliado, sino, si logró ser atendido, si recibió el
medicamento completo y si el trato fue digno.
• Paso 2: Levantamiento Cualitativo: Utilización de grupos focales con beneficiarios
(evaluación participativa) y entrevistas a profundidad, con operadores del programa.
El enfoque es entender el proceso de uso del derecho.
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• Paso 3: Matriz de Contraste de Efectividad (MCE): Se cruza el dato cuantitativo de la
Fase I, con el dato cualitativo de los ISS. Este contraste permite clasificar la
efectividad real.
Fase III: Retroalimentación y Propuesta de Ajuste (Cierre del Ciclo)
Los resultados de la MCE, se elevan como la principal recomendación para la fase de Diseño.
Si se identifica una Falencia Operacional o Falsa Eficacia, la recomendación se enfoca en la
mejora del proceso, y no solo en la justificación presupuestal, cerrando el ciclo de la política
de manera efectiva.
RESULTADOS
Evolución de la Pobreza Multidimensional y Extrema (2008-2024)
El análisis de la pobreza multidimensional en México revela una tendencia a la estabilidad en
el porcentaje de población en pobreza y una tendencia a la reducción en la pobreza extrema
hasta 2018, con un claro repunte en el último corte.
Tabla 3. Evolución de la Pobreza Multidimensional en México (Porcentaje de Población,
20218 - 2024)
Indicadores
Porcentaje
Pobreza
2016
2018
2020
2022
2024
Población en situación de pobreza
43.23
41.91
43.91
36.31
38.5
Población en situación de pobreza moderada
35.99
34.88
35.40
29.25
31.5
Población en situación de pobreza extrema
7.24
7.02
8.52
7.06
7.0
Fuente: CONEVAL (2025).
Nota en la fuente: Para un mejor análisis de la información 2022, consultar las notas técnicas.
La tabla 3, demuestra la fragilidad de los avances logrados. La pobreza multidimensional,
alcanzó un punto bajo en 2018 (41.9%), lo que se correlaciona con la máxima extensión de la
cobertura social de ese periodo. El incremento de 2.0 puntos porcentuales (p.p.) en la pobreza
total y de 1.5 p.p. en la pobreza extrema entre 2018 y 2020 (CONEVAL, 2021), es
estadísticamente significativo, sin embargo, respecto a 2024, la disminución de la pobreza
total es de 5.41, sin mostrar un avance importante con relación al año anterior (2022 a 2024).
Estas variaciones se atribuyen al impacto combinado de la crisis económica por COVID-19 y
la reconfiguración de los programas sociales. Este resultado empírico es el punto de partida
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para la Fase II, de la metodología propuesta, ya que exige una explicación que va más allá de
la estadística macroeconómica.
Desempeño de los Indicadores Críticos de Carencias Sociales (2008-2024)
El análisis específico de las carencias sociales, revela áreas de éxito parcial y puntos de
vulnerabilidad crítica, destacando el acceso a la salud.
Tabla 4. Carencias Sociales Críticas a Nivel Nacional (Porcentaje de Población)
Indicadores de carencia
social
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
Rezago educativo
21.95
20.67
19.24
18.66
17.39
16.89
19.25
19.44
24.2
Carencia por acceso a los
servicios de salud
38.40
29.23
21.54
18.16
15.54
16.19
28.15
39.09
44.5
Carencia por acceso a la
seguridad social
65.00
60.74
61.23
58.47
55.80
57.29
52.05
50.18
62.7
Carencia por calidad y
espacios de la vivienda
17.70
15.18
13.55
12.32
12.05
11.07
9.32
9.05
10.3
Carencia por acceso a los
servicios básicos en la
vivienda
22.86
22.93
21.21
21.22
19.31
19.76
17.93
17.80
18.4
Carencia por acceso a la
alimentación
21.74
24.83
23.32
23.35
20.05
20.41
22.54
18.19
18.8
Fuente: CONEVAL (2025), INEGI (2025)
Los datos del 2024 fueron generados por el INEGI, dado que se le confieren las atribuciones
de realizar la medición de la pobreza multidimensional y la evaluación integral de la política
de desarrollo social (17 de julio de 2025) a través del Decreto que reforma, adiciona y deroga
algunas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano en materia
de simplificación orgánica dada el 20 de diciembre de 2024.
La persistencia de incumplimiento de los Objetivos Estratégicos (O.E), particularmente, en
tres de los indicares de carencias sociales, muestran la incapacidad del Estado de hacer los
necesarios cambios estructurales. Entre las carencias con más altos puntos porcentuales se
encuentran el rezago educativo con 7.31 p.p. entre 2018 y 2024; la carencia por acceso a
Servicios de Salud se ilustra la falencia más grave en la ejecución de la política de derechos
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humanos y sociales en el periodo reciente, con 28.31 p.p., aunque con un decremento de
38.4% a 16.2% entre 2008 y 2018, es decir, una reducción de 22.2 p. p., es un logro histórico
en el combate a la carencia, sin embargo, como se menciona, el aumento señalado en el
periodo 2018-2024, es una regresión sin precedentes. Este resultado, se correlaciona
seguramente con la disolución del Seguro Popular y, el inicio del INSABI (BBVA Research,
2021), indicando una falta de eficiencia en la transición administrativa y operativa, que
vulneró el derecho social de millones de personas.
La carencia por Acceso a la Seguridad Social, muestra una tendencia a la baja entre 2008 y
2016, sin embargo, el aumento de 5.41 puntos porcentuales entre 2018 y 2024 (57.29% y
62.7% respectivamente), reflejan la incapacidad histórica del Estado, para formalizar el
mercado laboral y garantizar las prestaciones mínimas. A pesar de una ligera reducción, el
desafío estructural persiste.
Matriz de Contraste de Efectividad (MCE)
La MCE propuesta (Fase II) se utiliza para evaluar los resultados, no solo por la métrica de
carencia (Cuadros 1 y 2), sino por la percepción de calidad.
Tabla 5. Matriz de Contraste de Efectividad (MCE) - Salud y Seguridad Social (2018-2024)
Derecho Social
Servicios de Salud (2018-2024)
Seguridad Social (2018-
2024)
Objetivo Estratégico
(O.E.)
Afiliar a la población sin servicio
de salud.
Aumentar el porcentaje de
afiliados seguridad social.
Resultado de Eficacia
(CONEVAL)
Carencia reducida a 16.2% pasó a
44.5.% O.E. No Cumplido.
Carencia de 57.29%. paso
62.7% O.E. No Cumplido.
Indicador Social
Subjetivo (ISS)
(Hipótesis Cualitativa)
Quejas cualitativas sobre escasez
de medicamentos y listas de
espera prolongadas.
Percepción de incertidumbre
sobre el retiro y falta de
prestaciones.
Clasificación de
Efectividad/Falencia
Falsa Eficacia
Falla Estructural
Fuente: Elaboración propia con base en la Propuesta Metodológica (Sección 4.3).
La tabla 5 ejemplifica cómo la MCE, puede identificar la "Falsa Eficacia." En 2018, la
reducción de la carencia en salud mostró un éxito de Eficacia (el O.E. de afiliar se cumplió),
pero si la Evaluación Participativa (ISS) revela insatisfacción por la falta de abasto, se
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diagnostica una Falsa Eficacia. Esto significa que la política fue exitosa en el registro
administrativo, pero fracasó en la garantía del ejercicio real del derecho, un fallo
de Efectividad Social que, el modelo cuantitativo tradicional no puede capturar.
DISCUSIÓN
Hasta este momento, la investigación ha revelado que, si bien la institucionalización del
enfoque de derechos sociales en México, es un avance, la metodología de evaluación debe ser
ampliada, en el sentido hasta ahora abordado, es decir, una metodología de evaluación
integral. Los datos del CONEVAL son imprescindibles para la cuantificación del déficit,
pero insuficientes para la calificación de la calidad, puesto que se Identifican las Falencias y
Brechas, y con ello, el no contar con elementos necesarios para la instrumentación de la
mejora continua, de la MCE.
Identificación de Falencias y Brechas
Las principales falencias identificadas, que la MCE está diseñada para corregir, son:
1. Vulnerabilidad por Discontinuidad de Programas: El aumento de 28.3 p.p. en la
carencia de salud (2018-2024) es una prueba irrefutable de que la falta de una
evaluación del proceso de la política pública de los programas sociales
implementados en ese período y durante las transiciones programáticas (cambio de
Seguro Popular a INSABI), genera una vulneración temporal y masiva, de los
derechos sociales que se defienden y sustentan estos programas. La fase de
implementación del ciclo de la política pública fue la más débil, requiriendo de la voz
de los beneficiarios para determinar los puntos de quiebre operativos (Méndez, 2020).
2. La Brecha entre Afiliación y Provisión: En la seguridad social y salud, la eficacia se
ha limitado a la afiliación o la cobertura formal. La evaluación debe obligar al Estado,
a demostrar que, el derecho es ejercido con calidad y dignidad. La Falsa
Eficacia (Cuadro 4) es la manifestación de esta brecha.
3. Insuficiencia de la Retroalimentación: La evaluación actual tiende a ser un ejercicio
de justificación ex post, y sus resultados rara vez retroalimentan la fase de diseño de
manera efectiva. El modelo propuesto, al transformar la queja cualitativa en un dato
técnico (ISS), obliga a integrar la experiencia del usuario en la redefinición del O.E.
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La MCE como Instrumento de Mejora Continua
La adopción de la Matriz de Contraste de Efectividad (MCE) y la Evaluación Participativa
(Fase II) son los principales aportes de este trabajo, para coadyuvar a la mejora de la política
social.
La MCE, transforma la retroalimentación, en un dato técnico, permitiendo que las
recomendaciones de evaluación sean:
• Más precisas: Enfocadas en el proceso operativo (por ejemplo, abasto de
medicamentos) y no solo en la cobertura, sino en la distribución del mismo.
• Más legítimas: Basadas en la experiencia directa del titular del derecho, para
observar lo señalado por Amartya Sen.
• Más Éticas: Al garantizar que la política satisfaga el principio de la dignidad humana
y, el ejercicio pleno del derecho, más allá de la estadística fría.
Este enfoque, no solo eleva la eficiencia, sino que fortalece la legitimidad de la política
pública, alineándola con el mandato constitucional de la LGDS (2004) y el enfoque de las
libertades reales de Sen (1999).
CONCLUSIÓN
El presente análisis concluye que, la política de desarrollo social en México, entre 2000 y
2021, ha establecido un marco institucional robusto (LGDS y CONEVAL), lo cual se refleja
en el control del crecimiento de la pobreza y la reducción de algunas carencias. Sin embargo,
la persistente inestabilidad en indicadores críticos como el acceso a la salud, que mostró una
dramática regresión en el periodo 2018-2024, subraya la insuficiencia del modelo de
evaluación, centrado primariamente en la eficacia administrativa y, de alguna manera, en la
entrega directa y no controlada del recurso otorgado.
La eficacia de la política social, no puede aislarse de su sostenibilidad fiscal. En el periodo
estudiado, los crecientes compromisos del Estado mexicano en materia de derechos sociales,
han generado una correlación preocupante entre el aumento del gasto público destinado a
programas sociales y, la expansión de la deuda pública. A pesar de los esfuerzos por mejorar
la recaudación pública, la cual, ha mostrado una tendencia creciente pero insuficiente en
relación al Producto Interno Bruto (PIB), para sostener el gasto estructural, la falta de
eficiencia operativa y la vulnerabilidad ante choques económicos, obligan al Estado a
financiar las brechas de cumplimiento mediante el endeudamiento. Esta dinámica crea un
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riesgo de regresividad, pues la deuda compromete la capacidad fiscal futura, para sostener y
mejorar el acceso a los derechos que la política actual intenta garantizar.
Esta perspectiva financiera crítica, añade una capa de complejidad a la evaluación: un
programa puede ser eficaz en la reducción de una carencia, pero si es fiscalmente insostenible
o dependiente de la deuda, su efectividad a largo plazo es cuestionable. La Matriz de
Contraste de Efectividad (MCE), propuesta en este trabajo, al exigir una evaluación
cualitativa que mejore la eficiencia operativa y elimine la Falsa Eficacia, se convierte
indirectamente en un instrumento de disciplina fiscal y sostenibilidad del derecho social. La
optimización del proceso debe traducirse en la maximización del impacto social por cada
peso gastado, liberando recursos para atender las carencias estructurales que persisten, como
la seguridad social, sin comprometer el equilibrio macroeconómico.
El objetivo de proponer una metodología más integral ha sido alcanzado mediante el diseño
de la Evaluación Participativa y la Matriz de Contraste de Efectividad (MCE). Esta propuesta
metodológica permite identificar la Falsa Eficacia y las Falencias Operacionales, al contrastar
los resultados estadísticos (CONEVAL) con el ejercicio real y percibido de los derechos
(ISS). Solo al integrar la voz y el sentir de los beneficiarios en el ciclo de la política pública,
podrá el Estado mexicano garantizar que la reducción de una carencia, se traduzca
efectivamente en la ampliación de las capacidades y libertades, cumpliendo a cabalidad con
el mandato del derecho social.
Finalmente, se pueden señalar algunas futuras líneas de investigación: Se recomienda el
desarrollo de un estudio empírico para la validación de los Indicadores Sociales Subjetivos
(ISS) y la aplicación de la MCE, a un programa de transferencia social específico (por
ejemplo, programas de pensión o becas) para cuantificar la divergencia entre la eficacia
administrativa y la efectividad social. Asimismo, es crucial realizar un estudio sobre la
elasticidad del gasto social, respecto a la recaudación y la deuda, para establecer parámetros
de sostenibilidad financiera que garanticen el cumplimiento de los derechos a largo plazo.
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Cómo citar este artículo (APA 7ª edición):
González Bernal, V. M. ., Orozco Espinosa, P. ., Hernández Guerrero, F. ., & Meza Gómez,
J. I. . (2025). La Política Pública desde la Perspectiva de los Derechos Sociales en México:
Un Análisis Teórico-Metodológico y de Resultados (2000-2021). Prisma ODS: Revista
Multidisciplinaria Sobre Desarrollo Sostenible, 4(2), 238-
259. https://doi.org/10.65011/prismaods.v4.i2.96
