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PORTADA
(Elaborada por la revista)
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Competencias Municipales en la Gestión de Crisis: El Caso de
Ecatepec, Estado de México en la Contingencia Sanitaria por
COVID-19
Municipal Competencies in Crisis Management During The COVID-19 Health
Emergency in Ecatepec, State of Mexico
Patricia Núñez González
848307@pcpuma.acatlan.unam.mx
https://orcid.org/0000-0002-8925-6701
Facultad de Estudios Superiores Acatlán
Naucalpan – México
Artículo recibido: 09/03/2026
Aceptado para publicación: 12/04/2026
Conflictos de Intereses: Ninguno que declarar
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RESUMEN
En el 2024 se cumplieron 200 años de la promulgación del Acta Constitutiva de la
Federación Mexicana. El federalismo cobra especial relevancia cuando se habla de la
generación de acciones de gobierno coordinadas para la atención de los problemas públicos,
entre ellos la atención a la salud. Actualmente México vive un repunte de contagios de
sarampión que ha provocado una centralización en la estrategia de vacunación por parte del
gobierno federal. No obstante, las entidades federativas han tomado acciones para garantizar
la protección de su población, estas tensiones entre gobiernos se vivieron durante la pandemia
por COVID-19 cuya experiencia señaló la importancia de fortalecer la autonomía de los
gobiernos subnacionales y locales, bajo esta premisa, la investigación se enmarca en las
metas 3.8, 3b, 3d y 16.6. de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Es de especial interés el
análisis de la cuarta ola de COVID-19 en el municipio mexicano de Ecatepec en el Estado de
México. Mediante análisis documental y estudio de caso se investigaron los principales
ordenamientos jurídicos tales como acuerdos, decretos y particularmente sesiones de cabildo
a fin de comprender, en el marco de una gestión de crisis en un modelo federal ¿Cuál fue la
motivación de los integrantes del Cabildo de Ecatepec para votar por unanimidad la
implementación del acuerdo 028/2022? Los hallazgos obtenidos dan cuenta de una intención
de los ediles de garantizar la protección a la salud y bien colectivo motivados por el alza en
los contagios. Ello implicó acciones fragmentadas y tensiones particularmente con el
gobierno federal.
Palabras clave: federalismo, gestión de crisis, COVID-19, salud pública
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ABSTRACT
In 2024, we commemorated the bicentennial of the promulgation of the Constitutive
Act of the Mexican Federation. Federalism is particularly relevant when discussing the
generation of coordinated government actions to address public issues, including healthcare.
Currently, Mexico is experiencing a surge in measles infections, which has led the federal
government to centralize its vaccination strategy. However, individual states have also taken
measures to protect their populations. Tensions between state and federal governments were
particularly evident during the COVID-19 pandemic, highlighting the need to strengthen the
autonomy of subnational and local governments. This research aligns with targets 3.8, 3b, 3d,
and 16.6 of the Sustainable Development Goals. Of particular interest is the analysis of the
fourth wave of COVID-19 in the municipality of Ecatepec, located in the State of Mexico.
Through documentary analysis and case studies, we investigated the main legal instruments,
such as agreements, decrees, and city council sessions, to understand what motivated the
members of the Ecatepec City Council to unanimously vote in favor of implementing
agreement 028/2022. The findings indicate that council members aimed to ensure the
protection of public health and the common good in response to the rise in infections, leading
to fragmented actions and ongoing tensions, especially with the federal government.
Keywords: federalism, crisis management, COVID-19, public health
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INTRODUCCIÓN
Diversos acontecimientos en la historia de la humanidad han cimbrado a los gobiernos y sus
administraciones públicas en lo más profundo de su capacidad de organización y respuesta
para aminorar los efectos en su población gobernada. La crisis, como característica de la
alteración o perturbación de un aparente estado de tranquilidad o normalidad ha representado
un reto para mantener gobernabilidad. La crisis en términos organizacionales puede ser
económica, social, política, ambiental, de salud, etcétera.
Uno de estos eventos fue la pandemia por COVID-19 en el actual siglo XXI la cual puso de
manifiesto la importancia de contar con instituciones sólidas para la atención y contención de
emergencias. No sólo aquellas que se encuentran en el espectro del sector salud, todo el
aparato gubernamental se vio inmerso en el fenómeno cuya manifestación más drástica en
cuanto a toma de decisión fue la declaratoria de Estado de excepción o como en el caso
mexicano el de emergencia.
En diciembre de 2019, tras el reporte de casos de neumonía atípica (DGEM, 2021) por parte
de Wuhan en China, se estaba lejos de imaginar las implicaciones sociales, económicas,
organizacionales e inclusive ambientales que se vivirían tras la alerta sanitaria que derivó en
declaratoria de pandemia por COVID-19. El 11 de marzo de 2020 estas palabras activaron las
máximas alertas a nivel mundial: “Por lo tanto, hemos llegado a la conclusión de que la
COVID-19 puede caracterizarse como una pandemia” (OMS, 2020). A partir de ello, desde
los gobiernos se implementaron una serie de respuestas ante lo que convirtió en uno de los
grandes desafíos de finales de la segunda década del Siglo XXI y principios de la tercera.
La capacidad de respuesta institucional ante amenazas a la salud es un tema vigente, como en
el caso mexicano que desde el 2025 enfrenta alertas epidemiológicas por brotes de
sarampión, es así las lecciones de la gestión por COVID-19 pueden arrojar un marco de
actuación coordinado para lograr los objetivos y estrategias 3.8, 3b, 3d y 16.6 de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
A nivel mundial, con datos de actualización a agosto de 2025, la Organización Mundial de la
salud (OMS) reporta en los primeros cinco lugares a nivel mundial de casos confirmados de
COVID-19 desde el 2020 al 2025 a Estados Unidos de América (EUA), China, India, Francia
y Alemania. En la figura 1 se muestran también los países del continente americano con el
mayor número de casos confirmados, en ese orden, EUA, Brasil, Argentina y en el lugar 18 –
de 76 países reportados- de la tabla total mundial, México, cuarto lugar en América.
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Figura 1. Distribución de casos confirmados de COVID-19 por país
Fuente: Elaboración propia.
Nota: OMS (2024), con fecha de corte al 31 de agosto de 2025. Se incluyen los datos de
casos confirmados notificados a la OMS a partir del 22 de marzo de 2020. Los números
indican millones de contagios.
El mensaje era claro, el gobierno no podía detener sus procesos. La capacidad institucional
quedó manifiesta en la manera en que cada país abordó las circunstancias. México no fue la
excepción y aún ahora, se siguen manifestando los efectos de la decisión pública
gubernamental.
La complejidad de tal decisión aumenta ante un escenario de contingencia como el que se
vivió y más aún en un modelo federalista como el mexicano. Las acciones son igualmente
variadas de conformidad con la propia capacidad institucional de las entidades federativas,
municipios y alcaldías. Las tensiones propias del federalismo no se hicieron esperar. ¿El
pacto federal y la distribución de competencias quedan sin efectos ante situaciones de
emergencia? Esta y otras interrogantes siguen generando el interés por estudios sobre
federalismo.
Con información de la Dirección General de Epidemiología de México (DGEM, 2021) el
primer caso de COVID-19 confirmado en México data del 27 de febrero de 2020 y el 18 de
marzo la primera defunción. Tras la declaratoria de la OMS como pandemia, el 23 de marzo
de 2020 se activa en México la Jornada Nacional de Sana Distancia y el 1º de abril se da la
Declaratoria de fase de Emergencia. Desde entonces y hasta el 2022 se contabilizaron cuatro
olas con dos periodos inter epidémicos; la cuarta ola tuvo la característica de presentar la
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variante ÓMICRON considerada como de alto contagio y mayor rapidez de propagación “a
diferencia de lo que representó la 1ª, 2ª y 3ª olas, la gravedad de los casos fue mucho menor”
(DGEM, 2022, p. 11). Se tienen datos de una 5ª y 6ª ola (DGEM, 2023).
Tabla 1. Casos confirmados por ola epidémica
NO DE OLA
CASOS CONFIRMADOS
1era ola
813,366
2da ola
1,538,865
3era ola
1,378,847
4ta ola
1,701,790
5ta ola
1,244,716
6ª ola
222,721
Total
6,900,305
Fuente: Elaboración propia.
Nota: Adaptada de DGEM (2022, p.24) y DGEM (2023, p. 29). Informe Casos totales
acumulados que incluyen casos y defunciones con asociación o dictaminación clínica-
epidemiológica. Semana 1 del 2020 a la 17 de 2022 con corte al 30 de abril de 2022 y 30 de
diciembre de 2023, 5ª y 6ª ola.
Como se puede observar el mayor número de casos se dio en la 4ª ola, que coincide con la
variante ómicron. Respecto a las entidades federativas la DGEM realizó gráficas de
distribución en donde se identificó como constante que la Ciudad de México mantuvo la
primera posición de los casos totales en tres olas, sólo en la cuarta Baja California Sur ocupó
el primer lugar -por tasa de incidencia por 1,000 habitantes no por casos confirmados-.
Respecto al Estado de México (Edomex) -entidad federativa de atención para la presente
investigación- se pudo apreciar que en las cuatro olas ocupó el segundo lugar por casos
confirmados.
Como contexto es sabido que las medidas emitidas por el gobierno federal se englobaron
básicamente en lo que se denominó la campaña de la sana distancia- “Susana Distancia”- que
incluía el uso de cubre bocas y el lavado adecuado de manos. Después las campañas de
vacunación fueron la columna vertebral de las políticas sanitarias de mitigación de contagios,
aminorar los efectos (que incluía evitar las hospitalizaciones) y defunciones.
Es de especial interés de este documento el análisis de la cuarta ola de COVID-19 en el
municipio mexicano de Ecatepec en el Estado de México, al 2022 habían pasado ya dos años
desde aquella declaratoria de la OMS, México y el mundo enfrentaban la cuarta ola de la
variante ómicron que se presentaba como más agresiva que sus predecesoras y con una alta
tasa de contagio en contraste con su sintomatología que es moderada. El entonces presidente
de la Cruz Roja sede Ecatepec mencionó en la primera sesión extraordinaria de cabildo de
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fecha 12 de enero de 2022 que los cubre bocas y las pruebas de detección de COVID-19
estaban agotadas. Al igual que en las otras variantes, se esperaba una saturación de los
sistemas de salud, el escenario era alarmante.
Es así como el entrante Cabildo emite un acuerdo cuya aplicación generaría una serie de
opiniones encontradas por los efectos punitivos que representaba y que será el objeto de
análisis de este documento:
Acuerdo de Cabildo 028/2022: Aprueba las medidas preventivas que adoptamos en el
municipio de Ecatepec de Morelos, Estado de México, para mitigar, reducir, proteger y
minimizar el riesgo de contagio derivado de las variantes ómicron y delta del virus COVID
19 causante de la actual pandemia. (Gobierno de Ecatepec, 2020)
Ante escenarios de crisis, complejidad y contingencia es posible pensar que en países
federalistas a distribución de competencias de desdibuja. Es importante indicar que los
comunicados del gobierno federal desde el 2020 eran reiterativos en exhortar a los gobiernos
estatales y municipales a “no aplicar medidas restrictivas de los derechos de las personas por
COVID-19” (Secretaría de Gobernación, 2020), ya que siempre se manifestó que no había
declaratoria de un Estado de Excepción “La emergencia sanitaria no representa el
establecimiento de un estado de excepción y suspensión de garantías” (Secretaría de
Gobernación, 2020).
Ante el dilema que representa gobernar en un escenario complejo como lo fue el de la
pandemia debe el Estado mostrar contundencia y firmeza ante tales condiciones ¿qué es
permisivo y qué se debe restringir? ¿Existe acaso evidencia suficiente para establecer la
relación entre medidas restrictivas correspondientes a un Estado de Excepción y una menor
tasa de contagios? En lo que respecta a Ecatepec y en cuanto al uso del cubre bocas el Dr.
Hugo López- Gatell, subsecretario de salud del gobierno federal mexicano manifestaba “No
digo que no sirva. Lo que digo es: sirve para lo que sirve y no sirve para lo que
desafortunadamente no sirve” (El Financiero, 2021). No obstante, como se observará en los
resultados es el uso del cubre bocas el eje de acción de la polémica aprobación del acuerdo de
Cabildo en Ecatepec en 2022.
METODOLOGÍA
El objetivo que guía el interés de este documento es conocer la motivación en la decisión de
la acción pública municipal a la luz de un estado de emergencia sanitaria y con apego a las
atribuciones conferidas en un sistema federal como el mexicano.
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El diseño de la investigación es cualitativo. Se realizó un análisis documental y estudio de
caso único del municipio mexicano de Ecatepec de Morelos para lo cual la unidad de análisis
fue el acuerdo 028/2022. El caso fue seleccionado ya que l 2020 el INEGI reportó una
población para Ecatepec de 1,645,352 que lo ubica como el municipio más poblado del
Estado de México. A nivel nacional ocupa el quinto lugar por debajo de Tijuana, Iztapalapa,
León y Puebla. Ecatepec reviste una complejidad en la gobernabilidad que derivan de
explicaciones desde la sobrepoblación hasta las situaciones de pobreza. Es un municipio
importante en la geografía política y electoral no sólo a nivel estatal.
Mediante análisis documental se investigaron los principales ordenamientos jurídicos tales
como acuerdos (derivados de las sesiones de Cabildo y del Gobierno federal mexicano),
decretos (municipales y federales) y particularmente 1 sesión de cabildo anterior y 2
posteriores a la del 12 de enero de 2022, para un total de 4 sesiones, las cuales están
disponibles de manera digital en las plataformas digitales del gobierno de Ecatepec.
Se realizó una búsqueda hemerográfica y videográfica para identificar las reacciones tras la
disposición aprobada el referido 12 de enero de 2022. A partir de lo cual se pudo identificar
el caso de la detención descrito en esta investigación.
Se generaron las siguientes preguntas que orientaron la investigación ¿Cuál fue la motivación
de los integrantes del Cabildo de Ecatepec para votar por unanimidad la implementación del
acuerdo 028/2022? ¿Cuál es la naturaleza de este acuerdo en un momento de crisis? Cabe
señalar que no se busca identificar el impacto de la entrada en vigor del acuerdo. No obstante,
los datos incluidos en la tabla 1 y en la figura 7, al explicar el caso de Ecatepec, ayudan a
visualizar la problemática de manera integral.
El marco teórico que guio la discusión se basó en el federalismo y la gestión de crisis para
identificar las tensiones derivadas de la distribución de competencias, a la par conocer cómo
el Estado de excepción es parte de ese manejo, su diferencia con el Estado de emergencia y
las implicaciones en la pandemia COVID-19. A partir de este marco teórico de la gestión de
crisis en un sistema federal se buscó identificar las tensiones entre el gobierno nacional y
local en una situación de crisis.
Se establecieron categorías deductivas basadas en el marco teórico de gestión de crisis para el
análisis de los datos encontrados en la revisión documental, se identificaron términos como
autonomía de decisión, coordinación intergubernamental, coordinación interinstitucional,
coordinación, cooperación, apoyo, principalmente.
Finalmente se realizó una triangulación que permitió contrastar el discurso político-
administrativo de los ediles con los datos obtenidos de la Secretaría de Salud del Estado de
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México y los criterios de jurisprudencia, ello abona a la identificación de las tensiones entre
gobiernos.
RESULTADOS
A las 3:47 am de la madrugada del 12 de enero de 2022 se aprobó por unanimidad de los
ediles presentes en la sesión el acuerdo 028/2022 referido en la introducción de este
documento. Aún fue una sesión de Cabildo que se llevó a cabo de manera virtual. Sin duda
situaciones extraordinarias requerían de medidas extraordinarias, esto fue parte del discurso
que se puede escuchar en la sesión, incluido el horario. El Cabildo en turno tenía 12 días de
asumir su función, pero el presidente municipal había sido electo para un segundo periodo
consecutivo. En ese sentido, el edil ya tenía experiencia en la toma de decisión emergente y
prioritaria por el contexto de la pandemia COVID-19; el gobierno municipal 2019-2021
aprobó el Plan Ehécatl que incluía 30 acciones para hacer frente a la pandemia COVID-19, en
este se mencionan acciones coordinadas con el gobierno estatal, federal y el sector privado.
Estas acciones se pueden englobar en apoyos solidarios y asistenciales a la población;
generación y habilitación de infraestructura pública; digitalización de trámites públicos;
difusión de medidas sanitarias y evolución de la pandemia; género y reducción de violencia.
Para ese momento existieron dos acciones que se pueden englobar en medidas restrictivas
correspondientes a un Estado de emergencia:
Figura 2. Principales acciones restrictivas derivadas del Plan Ehécatl
Fuente: Elaboración propia.
Plan Ehécatl
Suspensión de actividades en negocios no
esenciales.
Suspensión y dispersión de fiestas
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Esas disposiciones fluctuaban a medida que el semáforo por riesgo epidemiológico cambiaba.
Es justamente el presidente municipal quien pone a consideración del Cabildo el acuerdo que,
como muchos otros, generarían un impacto en la población gobernada. Este tuvo una
expectativa adicional que fue de interés de la opinión pública y trascendió a los medios de
comunicación.
Ciertamente no fue un acto diferenciado, ya que otros gobiernos estatales y municipales
habían, incluso desde 2020, aprobado leyes que contemplaban la obligatoriedad en el uso del
cubre bocas en espacio públicos. Ya era el 2022 y el primer arresto en Ecatepec tuvo gran
cobertura mediática aunado a ser la primera entidad mexiquense en aprobar una medida en
ese sentido. Es cierto que existe un desconocimiento del funcionamiento de la distribución de
competencias en el sistema federal, pero la desinformación e infodemia -que se dio bastante
en el periodo álgido de la pandemia- no contribuyeron a entender el alcance de la disposición
aprobada, particularmente porque no implicaba encarcelamiento, ya que no es atribución
municipal. Aunque la acción de privación de la libertad no se puede entender de manera
diferenciada por el efecto causado.
A continuación, se presenta la disposición aprobada, la cual sería incluida como un tercer
párrafo adicional en el artículo 164 del Bando Municipal 2022 (que contiene un título
especial sobre COVID-19 de los artículos161 al 165).
Figura 3. Fragmento del Acuerdo 028/2022 y la obligatoriedad de portar el cubre bocas en
Ecatepec de Morelos
Fuente: Elaboración propia. Acuerdo 028/2022. Gobierno de Ecatepec de Morelos.
Algunas consideraciones al respecto, en efecto la medida se aplicaba en torno a la portación
del cubre bocas, sí era obligatorio en mercados, plazas, transporte público y el primer Cuadro
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de la Cabecera Municipal. Cabe señalar que ya era el segundo año (2022) a partir de que se
declaran medidas sanitarias por la situación. Sería mera suposición expresar que para ese
momento ya la población estaba plenamente consciente de las acciones necesarias para
contener y reducir los contagios, la campaña de sana distancia a nivel nacional incorporó
como medida sustancial el uso del cubre bocas -a veces contradictorio con las declaraciones
del subsecretario de salud como se expresó en párrafos anteriores- en los lugares públicos
como los descritos en el acuerdo, incluidas las instalaciones gubernamentales, que lo
establecían como requisito para el ingreso.
Si el desconocimiento de la medida no se considerase como un problema ¿Cuál es entonces la
motivación de la población para no portarlo o portarlo de manera inadecuada? ¿Por qué para
esa fecha ya se había relajado la medida? ¿Era acaso necesario imponer una medida como la
aprobada en el acuerdo? Como se puede evidenciar en la figura 3 las sanciones aprobadas
fueron: 1) amonestación verbal, 2) trabajo comunitario de 1 a 5 horas y, 3) arresto de entre 2
a 8 horas -arresto que se pagaría en los separos del juez calificador, no en la cárcel, como
equivocadamente se suele entender ante este tipo de medidas-.
Figura 4. Proceso de implementación de las disposiciones del acuerdo 028/2022 del
Municipio de Ecatepec de Morelos
Fuente: Elaboración propia.
Con base en las expresiones vertidas en la sesión de Cabildo referida se pudo constatar que el
proponente del acuerdo -presidente municipal- fue enfático en señalar que la motivación
fundamental fue garantizar el derecho a la salud:
(…) es importante señalar? Que los datos que en este momento arroja el sector salud no son
como para quedarnos con los brazos cruzados, son para mandar un mensaje importante a la
La persona no usa
cubrebocas o no lo porta
correctamente
El elemento de la policía
municipal lo apercibe
( a. lo amonesta
verbalmente).
El ciudadano atiende la
indicación
El elemento municipal lo
remite al juez calificador
para los efectos b o c.
b. Aplica el trabajo
comunitario.
c. Aplica el arresto.
Sí
Prosigue su
camino
NO
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población de que estamos de manera permanente cuidando la vida, la salud, la integridad
(…). (Primera Sesión Extraordinaria de Cabildo, 2022)
También se evidencia el interés para que el gobierno haya tomado decisiones y generado
acciones contundentes como garante de autoridad con base en el incremento de contagios:
(…) el día el día de hoy si no estoy mal, tenemos el doble de contagiados que hace 1 año y
esto entonces pues nos permite que nosotros tomemos disposiciones no tanto de manera
sancionatoria pero sí que vayan aparejadas con disposiciones porque para eso es la autoridad.
(Primera Sesión Extraordinaria de Cabildo, 2022)
Las siguientes expresiones engloban lo que se había manifestado respecto al artículo 29
constitucional y el énfasis en la sanción como una medida extrema para la reducción del
número de contagios, así como garantizar la preservación de la vida.
(…) y tendremos que tomar disposiciones así tal vez como en la constitución en su artículo
29 así nosotros también tendremos que tomar estas disposiciones de manera preventiva pero
también aleatoriamente de manera sancionatoria para quienes no cumplan con estas
disposiciones. (Primera Sesión Extraordinaria de Cabildo, 2022)
(…) Unas serán de carácter de recomendación pero también debemos de ser muy objetivos
otros tendrán que ser de carácter en medida de las disposiciones legales y jurídicas que
nosotros podamos aplicar primero para la preservación de la vida segundo para la
recuperación y sobre todo para mantener la economía de no solamente las familias sino
también de los establecimientos por esa razón solamente son estos datos importantes que nos
da el doctor Ramiro son las disposiciones que hemos tomado y que estamos asumiendo en
este momento en esta sesión de cabildo. (Primera Sesión Extraordinaria de Cabildo, 2022)
El presidente municipal manifiesta conocimiento de las facultades municipales cuando
menciona respecto a las disposiciones jurídicas “que nosotros podamos aplicar”, aunque esto
se dio en contraste con lo planteado en el apartado I de este documento, por el exhorto y
énfasis que hacía el gobierno federal respecto a no aprobar medidas que se consideraba que
vulneraban derechos. Cabe señalar que, en la sesión de Cabildo, las opiniones de los ediles
fueron convergentes en las siguientes situaciones: a) difusión de la disposición, b) evitar
abusos de autoridad, c) activación de la cédula COVID, d) proteger la salud de la población.
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Figura 5. Folleto digital para la difusión de la medida
Fuente: Elaboración propia. Gobierno de Ecatepec, página Facebook.
Se aprecia claramente el mensaje, las sanciones y los lugares en los que aplica la medida. La
cuestión por considerar es la cobertura en la difusión del folleto ya que en algunos videos de
cobertura informativa de los medios de comunicación se entrevistaba a ciudadanos del
municipio, quienes desconocían la medida, pero en contraste manifestaban estar de acuerdo
justamente con el argumento de evitar los contagios, recuérdese que la disposición es de
2022, a dos años de iniciada la pandemia en México y con efectos devastadores como
defunciones, secuelas en la salud, etcétera. Así que la negativa por portar el cubre bocas era
diferente que en el 2020.
Es así como a sólo dos días de aprobada la disposición, el viernes 14 de enero de 2022 fue
remitida la primera persona, lo cual se hizo mediático al quedar registrado en video y por las
propias declaraciones del infractor -que no delincuente- al momento de su detención. Es
importante referir que de acuerdo con la figura 5 de este documento sí se siguió el
procedimiento de la amonestación verbal a lo cual el ciudadano reaccionó con una señal
obscena por lo cual se procedió a su detención.
No se logró rastrear alguna otra situación, por lo menos mediática, de detenciones y
remisiones al juez calificador. En dos casos los recursos de amparo interpuestos tuvieron
como pronunciamiento de la autoridad la negación de la protección solicitada por los
quejosos ante el uso obligatorio del cubre bocas en los términos dispuestos por el acuerdo
028/2022. La medida continuó vigente hasta el nueve de noviembre de 2022 que se realizó la
declaratoria de uso no obligatorio del cubrebocas en Ecatepec.
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Respecto al manejo de la cuarta ola y si la medida adoptada por el acuerdo contribuyó a
reducir los contagios, no es posible atribuir esto directamente a la medida, no obstante, la
evidencia y los datos proporcionados por le Secretaría de Salud del Edomex, evidencian una
reducción en el número de casos nuevos reportados:
Figura 6. Nuevos casos de COVID-19 en Ecatepec (enero-abril 2022)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Secretaría de Salud del Estado de México
(2022). Con datos reportados como casos positivos y defunciones
Se puede observar una disminución sostenida en el número mensual de casos nuevos
reportados entre enero y abril. En la base de datos se cuenta con información hasta el 31 de
abril. Se considera como el referente inmediato al 31 de enero, los casos reportados al 2 de
enero de 2022 para poder mostrar la diferencia en el aumento de los casos.
Lo anterior sin duda podría reflejar un manejo optimista de la cuarta ola, pero al no contar
con los datos hasta noviembre cuando se finaliza con la disposición del acuerdo, no es certero
mencionar que se sostuvo la disminución de casos nuevos reportados. También es importante
considerar que no se puede afirmar que esa disminución se debió a la obligatoriedad en la
portación del cubrebocas.
DISCUSIÓN
En comparación con las acciones de otros países particularmente europeos como Francia o
España o, asiáticos como China, la restricción mexicana a la movilidad no se vivió con la
cualidad punitiva de los casos mencionados. No obstante, en el caso local como expresa
Carrera (2021) los casos más emblemáticos de restricción a la movilidad se vivieron en los
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municipios de la entidad Federativa de Oaxaca en donde hubo cierre de entradas a las
poblaciones y en algunos de ellos toques de queda.
Respecto a la gestión gubernamental de crisis esta se entiende como:
➢ Las estrategias, procesos y acciones que implementan los gobiernos, a través de las
instituciones públicas y con la colaboración de los particulares, con miras a prevenir,
responder y lograr una pronta recuperación ante los escenarios de crisis que ponen en
riesgo la estabilidad social y emocional de la ciudadanía. (Montero, 2025)
A partir de este concepto se pueden entender las decisiones públicas que buscan preservar el
bien común y mayor. Es por ello por lo que en situaciones como la pandemia por COVID-19
se suele transitar en una tensión entre la permisividad y punitivismo o un Estado permisivo y
uno Punitivo. Conviene entender elementos adicionales que juegan un papel fundamental
para la recuperación organizacional y poblacional: la resiliencia gubernamental.
La gestión de emergencias y crisis en el federalismo buscará una coordinación que enfatice el
liderazgo compartido, pero también la adaptación y capacidad de respuesta conjunta para
superar las alteraciones organizacionales y efectos en la población. Se puede observar que el
gobierno federal es quien asume un papel de liderazgo más notable porque marca las
estrategias y pautas que han de seguirse en los otros órdenes de gobierno, en esto convergen
Schwaninger y Schoenenberger (2021) y Kapucu y Hu, (2022). No obstante, también estos
autores y Nukpezah (2017) refieren que la implementación y respuesta inmediata
corresponde en los gobiernos locales.
Según Schwaninger y Schoenenberger (2021) y Kapucu y Hu, (2022) dentro de los desafíos
de la gestión de crisis y emergencias en los modelos federales se encuentran la diferencia
entre los recursos de las esferas de gobierno que pueden producir respuestas asimétricas y
problemas de implementación. Para los autores la experiencia de la pandemia en Suiza y
Estados Unidos mostró que una gestión efectiva de la crisis debe ser flexible y alternar entre
la centralización y descentralización. Esto sin duda puede derivar en tensiones o acuerdos
entre las esferas de gobierno.
Algunas de las tensiones identificadas en el caso mexicano fueron particularmente por la
adquisición y distribución de las vacunas; el reparto de recursos y fondos de apoyo diversos
para la contingencia derivados del pacto federal y, el semáforo epidemiológico. Claro que
habría que considerar la variable electoral inmersa en todo proceso público, aunque no
partidista Culebro, Méndez y Cruz (2021) identificaron que en la primera etapa de la crisis
por COVID-19 la coordinación no dependió de los partidos políticos sino de una articulación
entre políticas de los gobiernos estatales y el federal.
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Aunque por el otro lado también existieron algunas acciones que se generaron desde el
gobierno Federal para el apoyo a las entidades federativas, así lo exponen Patiño y Cruz
(2020:14-20): “Adelanto de recursos a estados para atención médica, a través del INSABI.
Activación de un Plan económico para enfrentar la pandemia. Y uso de los fondos de
seguridad pública para estados y municipios”.
El llamado Estado de excepción que suele incluir también términos como estados de alarma,
de sitio, curfew (toque de queda) o ley marcial cuya característica radica en enfrentar
situaciones que se consideran como extraordinarias y que podrían poner en riesgo la
estabilidad del Estado es una de las manifestaciones de la gestión gubernamental de la crisis.
Tales medidas pueden ir desde disposiciones administrativas- como el caso de Ecatepec-
hasta acciones con cierta carga punitiva y que algunos apuntan suele vulnerar derechos. En
contraste conviene exponer lo que los estudiosos del derecho señalan al respecto:
La tendencia en el derecho constitucional de nuestro tiempo es que los estados de excepción
y de emergencia estén sometidos al ordenamiento jurídico y que los poderes o facultades del
gobernante estén limitadas. En nuestro tiempo se busca eliminar cualquier arbitrariedad en el
ejercicio del estado de excepción y reducir sensiblemente las posibilidades de
discrecionalidad. La excepción y la emergencia deben estar sometidas al derecho, a la
consecución de los derechos fundamentales y, en la medida de lo posible, a la preservación
del principio de división de poderes. (Cárdenas, 2021:86)
Esta manifestación es importante porque justamente parte de la situación criticada en la
aprobación del acuerdo de Ecatepec es que eran medidas arbitrarias y punitivas contra las
cuales se había manifestado el gobierno federal desde inicios de la pandemia y que quedaron
expresas en los exhortos.
Es relevante señalar que “la excepción surge solamente cuando el orden existente es alterado
y esa alteración no está prevista en la legislación o en el derecho” (Ordoñez y Martínez,
2022:102) esto abona a lo mencionado por Cárdenas (2021) en la cita anteriormente referida,
no se deben vulnerar derechos ante situaciones extraordinarias o justamente excepcionales.
Ahora bien, es cierto que existen particularidades en lo que se refiere al espectro del Estado
de excepción que conviene señalar para efectos del análisis que se presenta en este
documento:
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Figura 7. Las manifestaciones del Estado de Excepción
Fuente: Elaboración propia con base en Cárdenas (2021).
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) señala en su estudio Cronología
de medidas adoptadas por los Estados de las Américas frente a la Pandemia de COVID-19
(s.f.) las respuestas de los países ante la pandemia que en lo general algunas de las medidas
implementadas incluyeron: declaraciones de emergencia sanitaria; declaración de estado de
emergencia; aislamiento social; medidas restrictivas focalizadas o regionales; cuarentena
obligatoria; toque de queda; cierre de centros educativos y, cierre de fronteras total o parcial.
México se encuentra en algunos de los supuestos anteriores. El 30 de marzo de 2020 se
publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Acuerdo por el que se declara emergencia
sanitaria por causas de fuerza mayor, a la epidemia de enfermedad generada por el virus
SARS-CoV2 (COVID-19)” (Gobierno de México, 2020).
Cabe señalar que previamente ya se habían publicado algunos decretos que contenían
disposiciones en materia sanitaria para la mitigación de riesgo, acciones para combatir la
enfermedad, etcétera. Pero particularmente este acuerdo es importante porque como se puede
observar justamente su fundamentación recae en la hipótesis de la emergencia es por ello por
lo que en la figura 2 se señala de manera diferenciada al estado de emergencia cuyas
características incluyen acciones de respuesta rápida.
Para el 9 de mayo de 2023 se publicó el Decreto por el que se declara terminada la acción
extraordinaria en materia de salubridad general que tuvo por objeto prevenir, controlar y
mitigar la enfermedad causada por el virus SARS-CoV-2 (COVID-19).
La experiencia de Ecatepec durante la cuarta ola de COVID-19 permite identificar la tensión
en la distribución de competencias en un contexto de crisis o emergencia. Como señalan
Kapucu y Hu (2022), el desafío para los modelos federalistas es lograr una coordinación
mediante liderazgo, comunicación horizontal y adaptabilidad institucional.
En la investigación se observó que Ecatepec actuó con libertad al aprobar el acuerdo
028/2022 al priorizar la garantía de salud pública en el territorio a pesar de las directrices del
gobierno federal. Esto coincide con lo mencionado por Nukpezah (2017) respecto a las
Estado de Excepción
Guerra Sitio Emergencia Alarma
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fricciones con la esfera federal y la local en crisis, en donde lo local se convierte en un factor
de innovación y adaptabilidad.
Ante un marco normativo poco claro, también la discusión debe centrarse en robustecer los
mecanismos de coordinación vertical para reducir incertidumbre o vacíos jurídicos, pero no
en detrimento de la coordinación horizontal, ello considerando disminuir las asimetrías en la
capacidad de respuesta de los gobiernos locales en contextos de crisis y emergencia
(incluyendo brotes recientes como el de sarampión).
CONCLUSIÓN
La literatura consultada respecto a la gestión de crisis y emergencias en el federalismo
evidencia las constantes tensiones que se presentan entre órdenes de gobierno. En el caso
mexicano el gobierno federal tuvo una negativa en siquiera hacer uso del término Estado de
excepción, no obstante, el Estado de emergencia que sí fue declarado se encuentra dentro del
espectro de este. Las acciones que se presentaron en la figura 3 correspondientes al Plan
Ehécatl y la aprobada en el acuerdo 028/2022 sí corresponden a situaciones que se pueden
englobar en un Estado de Emergencia.
Ante la pregunta que orientó el análisis de este documento se confirma en el apartado II que
Ecatepec adoptó medidas motivadas por la protección a la salud derivado del número
absoluto de contagios más que por la tasa de incidencia, por lo cual la portación del cubre
bocas se convirtió en parte sustancial que fue respaldada por lo expresado en la sentencia del
juzgado de distrito al dejar sin efecto el juicio de amparo promovido. Esto evidencia la
capacidad municipal para ejercer un rol proactivo en la gestión de crisis.
¿Esto se puede considerar como una medida exitosa dentro de la acción de un municipio
frente a la pandemia COVID-19? Al momento de la declaratoria del fin de la medida la
autoridad manifestaba que esta sí había logrado reducir el número de contagios. Como se
puede observar en la figura 7.
Las otras acciones derivadas de la implementación del Plan Ehécatl, en estricto sentido, no
fueron objeto de estudio de este documento por ello no se presentan algunos efectos o
resultados ni es posible evaluarlos como medidas exitosas o no. Algo importante por señalar
es que al menos se vieron reflejadas en un documento que en términos de administración
pública es un instrumento fundamental para ser guía, como lo es un plan.
Este estudio de caso permitió conocer algunas implicaciones principales: a) consolidar la
capacidad municipal de gestión de crisis y emergencias, b) la necesidad de robustecer el
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marco legal y protocolos de actuación ante escenarios de crisis y emergencia, c) reforzar la
gobernanza multinivel para consolidar una resiliencia gubernamental.
Es importante seguir reflexionando sobre las decisiones, instrumentos implementados y
acciones coordinadas porque las situaciones que ubican a un país ante el escenario de un
Estado de emergencia seguramente volverán a presentarse. Ante escenarios no sólo del
espectro de la salud, por lo menos en los últimos cinco años, los fenómenos naturales
impredecibles han tenido efectos devastadores en las localidades y ello exige una capacidad
de gobierno que responda de manera oportuna durante y después del siniestro, de tal suerte
que esto abonaría a alcanzar las metas 3.8, 3b, 3d y 16.6 de los ODS.
Posibles líneas de investigación a fortalecer son los mecanismos e instrumentos de
coordinación para la gestión de la crisis y emergencias en modelos federales. Estudios de
impacto de la eficacia gubernamental en las experiencias pasadas con miras a generar
indicadores de gestión robustos.
200 años del federalismo mexicano no han bastado para consolidar a un orden de gobierno
cuyo contacto con la sociedad suele ser el primer referente que esta tiene con su gobierno. Es
importante reflexionar sobre el federalismo ante escenarios de gobierno complejos y ante
escenarios políticos en donde la tendencia a la centralización de la toma de decisión se centra
nuevamente en el gobierno federal.
Las acciones diferenciadas y fragmentadas únicamente generan acciones desarticuladas en la
atención de la cada vez mayor creciente demanda y exigencia social a la respuesta
coordinada. La pandemia por COVID-19 centró las alarmas en los estudiosos de los
fenómenos de gobierno y administración pública ya que evidenció una urgente necesidad de
garantizar coordinación gubernamental.
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: https://doi.org/10.65011/prismaods.v5.i1.196
Cómo citar este artículo (APA 7ª edición):
Núñez González, P. . (2026). Competencias Municipales en la Gestión de Crisis: El Caso de
Ecatepec, Estado de México en la Contingencia Sanitaria por COVID-19. Prisma ODS:
Revista Multidisciplinaria Sobre Desarrollo Sostenible, 5(1), 706-
727. https://doi.org/10.65011/prismaods.v5.i1.196
